Asylsuchende werden an die Außengrenzen verbannt

Refugee Law Clinic Dresden 10. Juni 2023 Recht und Realität 0

Seit mehreren Jahren wird auf EU-Ebene kontrovers über eine große Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) diskutiert. Die Debatte biegt nun auf die Zielgerade ein: am 08.06.2023 trafen die Innenminister*innen der EU-Mitgliedsstaaten zusammen und einigten sich auf eine gemeinsame Position. Inhaltlich steht sie für mehr Abschottung und impliziert prekäre Unterkunftsverhältnisse in geschlossenen Sammellagern, noch mehr Grenzgewalt und Abschiebungen in unsicherere Drittstaaten

Die neue Screening Verordnung (SVO): Schrödingers Einreise

Als Grundlage der GEAS-Reform dient der „Migrationspakt“, ein 2020 von der EU-Kommission vorgeschlagenes Gesetzespaket, dessen Inhalte vom Europaparlament und dem gestern tagenden Rat der Minister*innen angenommen werden müssen.

Das Paket enthält mehrere Rechtsakte, darunter die „Screening-Verordnung“ (SVO).[1] Ihr Wirkungsbereich beginnt schon vor der Einreise in die EU und dem eigentlichen Asylverfahren. Sobald sie in Kraft tritt, verpflichtet sie die Mitgliedstaaten erstmals dazu, Drittstaatsangehörige ohne Pass und/oder Aufenthaltstitel schon vor ihrer Einreise auf EU-Gebiet zu „screenen“. Im Rahmen einer Erstuntersuchung sollen bei Schutzsuchenden über eine Dauer von 5 bis 10 Tagen (Art. 3 SVO) Identität, Herkunft und weitere asylrelevante Eigenschaften erfasst werden. Während des Screenings gelten Schutzsuchende laut dem aktuellen Vorschlag als „nicht eingereist“ (Art. 4 SVO), selbst wenn sie sich auf dem Gebiet eines EU-Staates befinden. Sogar das Europäische Parlament wies darauf hin, dass diese „Nichteinreisefiktion“ ohne Zwangsmaßnahmen und Inhaftierungen nicht umzusetzen sein wird.[2] Somit impliziert das neue Gesetz für Schutzsuchende nach einer traumatischen Flucht, mit Schikanen und Gewalt durch Grenzbehörden, gefängnisähnliche Lebensbedingungen in geschlossenen Lagern.

Ein geplanter „Grundrechtmechanismus“, in den NGOs eingebunden werden sollen (Erwägungsgrund 27-28 SVO), wird dies wohl kaum verhindern. Verstöße gegen bestehendes Völker- und EU-Recht, wie Pushbacks, willkürliche Gewalt, Inhaftierungen und anderen Übergriffigkeiten sind längst akzeptierte Praxis einer Vielzahl von EU-Staaten. In der Vergangenheit wurden sie dabei von der EU-Behörde Frontex unterstützt und gedeckt.[3] Menschenrechtsbeobachter*innen, egal ob von EU- oder nichtstaatlicher Seite, werden von Behörden der beschuldigten Staaten bewusst ausgebremst[4]. Letztere werden zudem immer stärker kriminalisiert. Im Januar begann in Griechenland ein Prozess gegen Angehörige der Menschenrechtsorganisation „Emergency Response Centre International“, denen wegen der Unterstützung Geflüchteter absurde Verbrechen wie Menschenhandel und Geldwäsche vorgeworfen werden.[5]

Parallel zählte das belgische NGO Bündnis 11.11.11 allein während des Jahres 2022 über 250.000 Pushbacks an EU-Außen – und Binnengrenzen.[6] Andere Länder, wie Polen und Litauen haben Gesetze verabschiedet, die Pushbacks legalisieren.[7] Solche systematischen Menschenrechtsverletzungen und die ihnen zugrundeliegende Rechtsüberzeugung wird der diffuse EU-Kontrollmechanismus nicht stoppen können.

Verpflichtende Grenzverfahren

Das Kernstück der GEAS-Reform ist die Verlagerung von Asylverfahren in die Einflusssphäre ebenjener häufig rechtsbrüchigen Grenzstaaten. Gemäß derzeitiger Rechtslage ist der Rahmen für solche „Grenzverfahren“ noch relativ eng, zeitlich sind sie zudem auf eine Dauer von maximal 4 Wochen beschränkt (Art. 43 der aktuell noch geltenden Asylverfahrensrichtlinie), dann dürfen Betroffene einreisen. Das wird sich nun ändern: die Innenminister*innen beschlossen eine neue Asylverfahrensverordnung (AVVO).[8] Sie verpflichtet zu Grenzverfahren, wenn Asylsuchende einer Gruppe zugerechnet werden, deren Aufnahmequote EU-weit bei unter 20% liegt (Art. 41b AVVO). Weiterführend können Grenzverfahren auf weitere Gruppierungen ausgeweitet werden, sofern der betroffene Staat dies wünscht (Art. 41 AVVO).

Dabei können die Verfahren – unter haftähnlichen Bedingungen – nun statt 4 bis zu 12 Wochen dauern (Art. 41c AVVO). Bei Ablehnung des Antrages dürfen noch einmal 12 Wochen Gewahrsam anschließen, bis die Schutzsuchenden in einen Drittstaat, mit dem die EU ein Rückführungsabkommen verhandelt hat, abgeschoben werden (Art. 41g AVVO). Die Reform erlaubt es EU-Staaten also, Schutzsuchende ein halbes Jahr an der Grenze unter haftähnlichen Bedingungen festzuhalten. Vorausgesetzt, sie überstehen eine traumatische Flucht, Pushbacks und überwinden, seit Januar 2023 auch direkt durch EU-Gelder finanzierte, Grenzbefestigungen.[9]

Haft während des Verfahrens

Während des gesamten Verfahrens dürften die Schutzsuchenden in geschlossenen Lagern untergebracht werden. Ähnlich, wie die bereits bestehenden „Closed Controll Access Centers“ (CCAC) auf den griechischen Inseln. Dabei handelt es sich um gefängnisähnliche Unterkünfte für Schutzsuchende, finanziert aus EU-Mitteln. Sie sind dafür bekannt, rechtliche Standards eines fairen Asylverfahrens systematisch zu verletzen. NGOs berichten immer wieder von Gewalt, mangelhafter Versorgung, invasiven Überwachungstechniken und erschwertem Zugang zu Rechtsberatung.[10] Trotz öffentlicher Kritik ändern die griechischen Behörden wenig an ihrer Praxis, weshalb die europäische Kommission Anfang des Jahres ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Griechenland einleitete.[11] Offen klafft der Widerspruch im Handeln der Kommission, deren Gesetzesvorschlag die weitere Verbreitung solcher Einrichtungen nun nach sich ziehen wird.

Zuständigkeit der Grenzstaaten

Praktisch wären die Anrainerstaaten der aus Migrationssicht relevanten EU-Außengrenzen für die Durchführung der meisten Grenzverfahren und Screenings zuständig. So gut wie alle von ihnen fielen in der Vergangenheit immer wieder durch eine besonders menschenrechtsfeindliche Migrationspolitik auf. Griechenland[12], Bulgarien[13], Kroatien[14], Spanien[15], Italien[16], Polen, Litauen und natürlich Ungarn[17] nutzen Pushbacks und systematische Gewalt in unterschiedlichem Schweregrad als Mittel der Abschreckung von Geflüchteten und Asylsuchenden. Opfer berichten von brutalem Grenzpersonal, dass sie verprügelt, ausraubt, verschleppt und foltert[18], obwohl ihnen auf EU-Gebiet das Recht zusteht, einen Asylantrag zu stellen (Art. 3, 6 aktuelle Asylverfahrensrichtlinie) und bis zur Entscheidung im EU-Gebiet zu verbleiben (Art. 9 Asylverfahrensrichtlinie). Auch investigative Recherchen belegen die Rechtsbrüche der Grenzstaaten immer wieder.[19] Die GEAS-Reform würde den Großteil aller europäischen Asylverfahren nun in die Grenzgebiete dieser Staaten verlagern, also in quasi rechtsfreie Räume für die eigentlich Schutzbedürftigen.

Strengere Zulässigkeit und (un)sichere Drittstaaten

Als wäre das nicht schlimm genug, wird sich die EU mit der Reform ihrer Verantwortung für eine Vielzahl von Asylverfahren schlichtweg entziehen. Die AVVO senkt nämlich die Anforderungen an sogenannte „sichere Drittstaaten“ massiv ab. Damit dürften Asylanträge häufig aufgrund „fehlender Zuständigkeit“ von EU-Staaten abgelehnt und Schutzsuchende in Länder mit (noch) schlechterer Menschenrechtslage überstellt werden.

Bisher musste ein Drittstaat die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) ratifiziert haben und ihre Standards im gesamten Staatsgebiet gewährleisten, um aus EU-Sicht als „sicheres“ Abschiebeziel in Frage zu kommen (Art. 38 Asylverfahrensrichtlinie). Zu diesen Anforderungen gehört auch das „Refoulementverbot“ (Art. 33 GFK, auch Art. 19 Europäische Grundrechtscharta), gegen das EU-Staaten verstoßen, wenn sie Geflüchtete in Staaten zurückschieben, in denen ihnen Verfolgung und Folter drohen. Dies geschieht heute schon bei Zurückschiebungen nach Libyen.[20] Anstatt diese Praxis von Italien, Griechenland & Co zu verurteilen und sich zur GFK zu bekennen, sieht die GEAS-Reform vor, die Anforderungen an sichere Drittstaaten einfach abzusenken. Es genügt dann, dass im Zielland keine direkte Verfolgung droht, Schutzsuchende ein Bleiberecht, einen im landesweiten Vergleich ausreichenden Lebensstandard sowie Zugang zu medizinischer Notversorgung und Grundschulbildung haben (Art. 43 AVVO). Ein Staat muss diese Kriterien dann nicht wie bisher in seinem gesamten Hoheitsbereich, sondern nur in Teilgebieten für bestimmte Schutzgruppen erfüllen (Art. 43 AVVO). Damit lagert die EU ihre Verantwortung für Geflüchtete an Drittstaaten mit deutlich geringeren finanziellen und infrastrukturellen Mitteln aus. NGOs wie Pro Asyl schlagen Alarm, denn so können Geflüchtete noch häufiger Opfer von Kettenabschiebungen werden, in dem die Drittstaaten mit niedrigeren Rückführungsanforderungen sie in andere Staaten abschieben, in denen sie wieder Verfolgung ausgesetzt sind.[21]

Ruanda-Modell in Teilen abgewendet

Verhindert wurden in der Reform immerhin Szenarien wie die Vereinbarung zwischen Ruanda und Großbritannien. Das Abkommen zwischen beiden Ländern sieht vor, Asylsuchende aus Großbritannien pauschal nach Ruanda abzuschieben[22]. Der EU-Ratsbeschluss verlangt wenigstens eine „Verbindung“ zwischen Schutzsuchenden und aufnahmebereitem sicheren Drittstaat (Art. 45 AVVO). Die Auslegung der Regelung ist aber Sache der EU-Staaten. Laut Kommission und schwedischem Ratsvorsitz können bereits ein kurzer Aufenthalt als „Verbindung“ zählen und Schutzsuchende in Länder abgeschoben werden, die sie nur durchreist haben.[23] Parallel plant die EU Rückführungsabkommen mit Transitländern wie Tunesien[24] samt Einstufung als „sicherer Drittstaat“. Viele Schutzsuchende, die über die Mittelmeerroute fliehen, könnten dann ohne inhaltliche Prüfung ihrer Anträge abgeschoben werden. Dabei ist die menschenrechtliche Lage in Tunesien sehr bedenklich. Der autokratische Präsident Saied stellte Migration aus Subsahara-Afrika jüngst als „Verschwörung“ dar, die die kulturelle Identität des Landes zerstöre. [25] Es folgten Gesetze, die Geflüchtete illegalisierten, Ausschreitungen und rassistische Gewalt auf den Straßen[26]. Ein Umdenken der EU ist aber unwahrscheinlich, will man doch die Zahl Schutzsuchender an den Außengrenzen reduzieren. Ein ähnliches strategisches Kalkül sah man bereits im Umgang mit der Türkei: am 2016 geschlossenen Rückführungsabkommen hielt man trotz katastrophaler Lebensbedingungen für Geflüchtete in der Türkei[27] und völkerrechtswidriger Abschiebungen nach Syrien[28] fest.

Wie geht es jetzt weiter?

Der Rat der europäischen Union hat in seiner gestrigen Sitzung die Reformvorschläge als seine Verhandlungsposition angenommen. Im Namen der Bundesrepublik sprach sich auch Innenministerin Nancy Faeser für Grenzverfahren aus, obwohl die Ampel im Koalitionsvertrag „das Leid an den Grenzen bekämpfen“ wollte. Schon im Vorfeld der Konferenz gab es bundesweite Empörung, einen offenen Brief von über 700 Migrationsrechtler*innen[29] und großen Widerstand in der grünen Parteibasis, der sich dort weiter ausbreitet[30]. Auch die EU-Staaten im Rat sind sich nicht einig: Polen und Ungarn, aber auch Tschechien und die Slowakei sträuben sich gegen einen neuen Solidaritätsmechanismus, der verpflichtende Ausgleichszahlungen vorsieht, wenn sie keine Schutzsuchenden aus einer EU-weiten Verteilung aufnehmen[31]. Deutschland, Portugal, Luxemburg und Irland hingegen wollen weitere Garantien für Minderjährige erreichen, befinden sich damit aber klar in der Minderheit[32].

An die Gespräche im Rat schließen nun Verhandlungen mit dem europäischen Parlament an. Potenziell sind noch viele Änderungen an den Gesetzesvorlagen möglich, bevor es zur Verabschiedung der finalen Rechtsakten kommt. Das Parlament stimmt allerdings mit den Grenzverfahren und weiteren Kernpunkten der Reform überein,[33] will aber beispielsweise den bereits erwähnten Grundrechtsmechanismus durchsetzen. Unabhängig vom Ausgang der Verhandlungen steht aber jetzt schon fest, dass die GEAS-Reform den Zugang zum Menschenrecht auf Asyl gravierend einschränkt. Parallel wird die Häufigkeit von Grenzgewalt und Pushbacks noch weiter zunehmen.

[1] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/DV/2023/03-28/IntroducingScreeningofthirdcountrynationals_COMPs27.03.23_EN.pdf

[2] Begründung zu Änderungen des Europaparlaments zur SVO in der ersten Lesung, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0149_DE.html#_section1

[3] https://www.deutschlandfunkkultur.de/frontex-und-pushback-100.html, https://fragdenstaat.de/blog/2022/10/13/frontex-leak-olaf-bericht/

[4] https://www.fr.de/politik/eu-aussengrenze-in-griechenland-das-grosse-schweigen-zu-den-pushbacks-frontex-tuerkei-gefluechtete-91813789.html

[5](https://www.dw.com/en/migrant-aid-workers-in-greece-could-face-years-in-prison/a-64330878, https://www.hrw.org/news/2021/07/22/greek-authorities-target-ngos-reporting-abuses-against-migrants

[6] https://pers.11.be/translation-over-200000-illegal-pushbacks-at-eus-external-borders-in-2022)

[7] https://www.fr.de/politik/pushbacks-mauern-und-schlaege-gegen-fluechtende-menschen-91801145.html

[8] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10083-2023-INIT/de/pdf

[9] https://www.deutschlandfunk.de/grenzen-in-europa-100.html

[10] https://ihaverights.eu/wp-content/uploads/2023/02/EU-Ombudsman_Submission_IRC_IHR_Jan-2023_final.pdf

[11] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_23_142; https://ihaverights.eu/de_facto_detention_in_the_ccac/

[12] https://www.fr.de/politik/eu-aussengrenze-in-griechenland-das-grosse-schweigen-zu-den-pushbacks-frontex-tuerkei-gefluechtete-91813789.html